Les niches fiscales dans le collimateur de l'IGF
Fiscalité | 19 août 2010 | Les EchosLes Echos dévoilent le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur « l'évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d'épargne financière ». L'assurance-vie ne remplit pas totalement ses objectifs en matière de financement des entreprises. Les incitations à la détention d'actions ne compensent pas l'aversion au risque des Français.
Essentielle au financement des entreprises, l'épargne revient cher à l'Etat. Pas moins d'une cinquantaine de niches fiscales et sociales existent pour inciter les Français à placer leur argent (assurance-vie, Livret A, épargne salariale, épargne retraite, plan d'actions, épargne logement). Le coût pour l'Etat (11,5 milliards d'euros estimés pour 2009) peut sembler élevé au regard des sommes épargnées (200 milliards). Dans un contexte d'austérité, le gouvernement a donc voulu savoir si ces aides publiques étaient utilisées à bon escient. Resté confidentiel, car sensible, le rapport d'« évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d'épargne financière » établi par l'Inspection générale des finances et que dévoilent « Les Echos » montre que l'Etat pourrait faire mieux, avec moins d'argent. « Aucun objectif prioritaire ne se dégage de cette profusion de dispositifs fiscaux, qui se sont accumulés au fil du temps, sans logique ni cohérence identifiables », estiment les six auteurs.
Au moment où le gouvernement recherche au moins 6 milliards d'euros d'économies sur les niches fiscales et sociales, voilà qui a de quoi inquiéter les assureurs et les banques, principaux dépositaires de ces revenus. Nicolas Sarkozy avait déjà donné le ton en mars : « Il faut repenser en profondeur la fiscalité de l'épargne, pour la concentrer vers les placements longs en actions. » Déplorant « l'absence de priorité stratégique claire », il s'était demandé « si cela [avait] du sens de soutenir de manière indiscriminée tous les types de placements ». De fait, les subventions de l'Etat portent autant sur l'épargne risquée (actions, etc.) que non risquée (livrets, assurance-vie en euros, etc.), bloquée (épargne retraite, etc.) que non bloquée (Livret A), excluant ainsi toute stratégie d'ensemble.
Critiques tous azimuts
Aucun dispositif, ou presque, n'échappe aux critiques de l'Inspection des finances. L'assurance-vie, de loin la plus populaire - elle concerne 14,5 millions de ménages et coûte 1,2 milliard d'euros à l'Etat -remplit de moins en moins ses objectifs, à savoir le renforcement des fonds propres des entreprises et le financement de l'Etat, estime le rapport.
La crise est passée par là : les épargnants, qui pariaient jusqu'alors sur la hausse des marchés, à l'abri d'un régime fiscal avantageux, recherchent désormais une épargne de précaution. Conséquence : les contrats en actions, délaissés au profit des contrats en euros (à taux garanti), ne représentent plus que 18 % des encours. La tendance risque de s'aggraver avec la directive Solvabilité II, applicable à compter de 2012 : celle-ci va imposer des contraintes de solvabilité (immobilisation de fonds propres) telles que la détention d'actions va devenir de moins en moins stratégique pour les assureurs.
Pour y remédier, le gouvernement est tenté de renforcer les avantages fiscaux de l'assurance-vie en actions. Deux possibilités s'offrent à lui : il peut créer un nouveau contrat spécifiquement investi en actions, à l'instar du contrat DSK fermé fin 2004, mais plus simple et moins contraignant. Ou il peut durcir la fiscalité de l'assurance-vie sur le court terme, en reportant à 12 ans, au lieu de 8 aujourd'hui, l'échéance donnant lieu à abattement.
La vingtaine d'incitations à la détention d'actions (exonérations des plus-values, abattement forfaitaire sur les dividendes, etc.) ne produisent pas, elles non plus, les effets escomptés, poursuit le rapport. Les Français ne sont que 15 % à détenir des actions. Cette faible participation « ne résulterait pas tant de motifs fiscaux que d'une aversion au risque élevé », indique l'inspection. Des travaux de la direction du Trésor ont montré que la part des actions dans le portefeuille des Français était assez stable (12 %), avec ou sans taxe. Un comble, lorsqu'on sait que l'Etat renonce à 6 milliards de recettes chaque année pour inciter à la détention d'actions ! Au final, ce montant profite, pour 80 %, à la moitié la plus riche de la population, qui détient des actions pour diversifier son patrimoine, et non pour réduire ses impôts. Mais le gouvernement, qui a déjà annoncé la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes pour financer les retraites, ne souhaite pas aller plus loin dans la réduction de ces avantages fiscaux. De même, il est très réticent à toucher aux niches liées à l'épargne salariale, pourtant critiquées.
Dans ce réquisitoire contre les dépenses inutiles, seuls les livrets d'épargne (Livret A, livret développement durable, etc.) semblent trouver grâce aux yeux des auteurs du rapport. Pour un coût de 1 milliard d'euros, ils permettent à l'Etat de financer sur le long terme sa politique du logement social, la rénovation des universités (Livret A) ou les infrastructures de transport (LDD).
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